“Iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se Reforman, Adicionan Y Derogan diversas Disposiciones de Distintos Ordenamientos en Materia de Simplificación Orgánica”
En el presente documento nos centraremos en el apartado de la iniciativa relacionado con la Secretaría Ejecutiva del Sistema Nacional de Protección Integral de Niñas, Niños y Adolescentes. De acuerdo a dicho apartado se propone “trasladar a la Secretaría Ejecutiva del Sistema Nacional de Protección Integral de Niñas, Niños y Adolescentes (SIPINNA), órgano desconcentrado de la Secretaría de Gobernación, al Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF), como unidad administrativa”.
Presentamos a continuación diversos argumentos que sustentan que dicha iniciativa no es conveniente ni para México ni para las niñas, niños y adolescentes de nuestro país.
I.- ÁMBITO CULTURAL:
1.- Centralidad de la niñez: Esta iniciativa refleja una muy débil comprensión de la importancia que tiene la niñez en el conjunto de las relaciones sociales, de la sustentabilidad humana y de las implicaciones que tiene el reconocimiento de niñas, niños y adolescentes como titulares autónomos de derechos, para la conformación de Estados de Derecho democráticos, participativos, inclusivos y garantistas de los derechos humanos de ellas y ellos. Buena parte de las naciones que han alcanzado estándares de bienestar, equidad social y estabilidad democrática, ven a la niñez como un sector de población esencial para construir la viabilidad de sus sociedades. Esa mirada con enfoque de derechos hacia niñas, niños y adolescentes permite, entre otros valores, construir una ciudadanía educada, participativa, social y ambientalmente responsable.
Contra esa mirada empática, recientemente se habla de Misopedia, que consiste en el desapego, discriminación e inclusive, repulsión, hacia niñas, niños y adolescentes por su condición de minoría de edad. En ese marco, se ve a niñas, niños y adolescentes como problemas, cargas, extensiones de sus familiares, seres incapaces y objeto de tutela. Una sociedad misopédica invisibiliza a niñas, niños y adolescentes, siendo incompetente para protegerlos, relativiza sus capacidades, trivializa su condición, los abandona, los explota e impide la garantía del goce y ejercicio pleno de sus derechos. En este sentido, es frecuente que en una sociedad misopédica, se dé el abuso, la explotación, la trata, la violencia y la pérdida de la vida de niñas, niños y adolescentes a manos de quienes tienen la obligación y responsabilidad de protegerlos. Enfrentar esos fenómenos y los efectos destructores del tejido social que generan, demanda recuperar un enfoque de centralidad de la niñez que se proponga garantizar en toda su extensión todos y cada uno de los derechos de los que son titulares. Desde luego, ese propósito estratégico, sustentable y de viabilidad social sólo se puede alcanzar si existe un Estado (gobierno y sociedad) que se comprometa de manera fundamental con la niñez y adolescencia.
2.- Fortaleza nacional: Con frecuencia, en una sociedad misopédica, se tiende a despreciar la extraordinaria riqueza que existe en la población menor de edad. Niñas, niños y adolescentes constituyen en México la tercera parte de la población. México todavía puede ser beneficiario del denominado “bono demográfico”. La viabilidad misma de México como una sociedad productiva, innovadora, que ofrezca mejores condiciones de vida para todos sus habitantes, depende de los esfuerzos que se realicen a nivel nacional para favorecer el desarrollo integral de niñas, niños y adolescentes. En ese sentido, es fundamental que el Estado (gobierno y sociedad) visualice a niñas, niños y adolescentes como un sector de población en el que hay que multiplicar esfuerzos para liberar el potencial que representan para el desarrollo y la subsistencia misma de la nación. Para esos efectos, es clave la existencia de sistemas de protección con todas las capacidades para garantizar el ejercicio de los derechos de niñas, niños y adolescentes, prevenir su vulneración y restituirlos cuando sean vulnerados.
3.- Proyecto de país que invierte en la niñez y la adolescencia: A partir de las experiencias exitosas que se han alcanzado en diferentes sociedades, que han aumentado la asignación de recursos para la protección de los derechos de niñas, niños y adolescentes, se empieza a promover en México la idea de medir los beneficios que se obtendrían para el país, si aumentaran significativamente las asignaciones presupuestarias ligadas a derechos como el de la salud, la educación, la cultura, la integridad y la participación. Para poder acercarnos en México a una nueva dinámica de inversión en el desarrollo integral de niñas, niños y adolescentes, más que debilitar, se requiere fortalecer las acciones de los sistemas de protección de la niñez y la adolescencia. Este fortalecimiento pasaría no por transferir la adscripción de la Secretaría Ejecutiva del Sistema de Protección Integral de Niñas, Niños y Adolescentes (SIPINNA) al Sistema Nacional de Desarrollo Integral de la Familia (SNDIF), sino más bien, por robustecer las capacidades operativas de la Secretaría de Gobernación para lograr políticas públicas garantistas del amplio universo de derechos que comprende el Interés Superior de la Niñez, establecido en el artículo 4 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM).
4.- Gobernanza centrada en la infancia: Organizaciones internacionales como Save The Children han propuesto la idea de la gobernanza centrada en la infancia. Esta propuesta significa que, de existir buenas prácticas de política pública que priorizan los derechos de niñas, niños y adolescentes, se tendría un efecto inmediato en las condiciones de bienestar de toda la población de un país. Puede haber diversos ejemplos de esta afirmación. Así, si el derecho a la vida familiar que tienen niñas, niños y adolescentes se garantiza a través de políticas públicas específicas, muy rápidamente los adultos que constituyen el ambiente familiar de ellas y ellos, pueden mejorar su situación económica, su hábitat y los servicios que satisfacen las necesidades de las familias (transporte, equipamiento, infraestructura, medio ambiente, etc). Otro ejemplo se puede ubicar en el ámbito de la salud de niñas, niños y adolescentes. En efecto, si se diseñan políticas públicas capaces de prevenir la morbilidad y la mortalidad infantil, dichas políticas pasarán necesariamente por una mejora sensible en las condiciones de salud de los adultos protectores.
Este concepto de gobernanza centrada en la infancia, apela a la construcción de una sociedad más sensible hacia niñas, niños y adolescentes con los consiguientes efectos en la colaboración, el cuidado y la paz entre las personas que constituyen una sociedad.
La iniciativa que transfiere la Secretaría Ejecutiva del SIPINNA al SNDIF se aleja sensiblemente de la propuesta de gobernanza centrada en la infancia, en la medida en que disminuye las capacidades gubernamentales para expandir las buenas prácticas que requieren la niñez y la adolescencia, para garantizar sus derechos y satisfacer sus necesidades.
II.- ÁMBITO POLÍTICO:
1.- La causa de la niñez y de la adolescencia: En muchos sentidos, esta causa aparece en el ámbito político como una opción significativa y valiosa para quienes adoptan decisiones a nivel gubernamental. Muy pocas personas están dispuestas a afirmar o rebatir la importancia de la niñez y de la adolescencia como prioridad política. Sin embargo, más allá de una narrativa afín a dicha causa, con frecuencia, en la gestión gubernamental, las decisiones favorecen a otros grupos de población o a intereses menos trascendentales. Eso es así porque en el entramado de intereses políticos no se observa que niñas, niños y adolescentes puedan traducirse en un beneficio apreciable para los actores políticos porque no representan votos, recursos económicos, acumulación de poder, relaciones personales y otros “bienes” valorados en la esfera política. Sin embargo, desde una perspectiva de gobernanza (buenas prácticas de política) es difícil encontrar una causa más significativa y profunda que la de la niñez y la adolescencia. En ese sentido, la iniciativa de ley que nos ocupa se aleja claramente de la causa de la niñez, en la medida que reduce la función del Estado a la asistencia y a la restitución de los derechos de niñas, niños y adolescentes, renunciando al enfoque de garantía de derechos que establece la Constitución y los Tratados Internacionales y que constituye el conjunto de atribuciones del SIPINNA al que debe apoyar la Secretaría Ejecutiva. Es evidente que, desde el punto de vista político, restarle fuerza y capacidad de gestión a una instancia tan relevante como la Secretaría Ejecutiva no apunta hacia una comprensión y atención significativa de la causa de niñas, niños y adolescentes en nuestro país. En esta iniciativa, nuevamente se reflejan, como lo hemos dicho anteriormente, rasgos de una sociedad misopédica.
2.- Impacto político: Sorprende que no se haya visualizado en un esquema de transformación cultural y de comprensión política, el impacto que puede tener para los actores políticos el pronunciarse y actuar en favor de niñas, niños y adolescentes. El discurso por la causa de la niñez y la adolescencia, por un lado, permite transmitir cualidades de carácter personal e ideológicas que favorecen la imagen de los actores políticos. Por otro lado, privilegia los valores que constituyen la visión de sociedades respetuosas de los derechos humanos, la democracia, la inclusión y la equidad. En ese sentido, la iniciativa no rescata una narrativa política progresista, justamente la de la garantía de los derechos, sino la visión limitada de la asistencia y la restitución de derechos. Estas acciones desde el Estado, desde luego son necesarias, pero tienden a reproducir, sin otras acciones preventivas y garantistas, las prácticas vulneradoras hacia niñas, niños y adolescentes. Así mismo, sin el enfoque de derechos, se perpetua la perspectiva tutelar a partir de la cual justamente por la “debilidad” de ellas y ellos, la función del Estado se limita a paliar las vulneraciones y no a fortalecer las capacidades y cualidades de la niñez y la adolescencia.
3.- Control de daños: La iniciativa va a generar resistencias, críticas, descalificaciones e inclusive, probablemente, impugnaciones de carácter legal. Todas estas reacciones tienen un costo político que tendrá que enfrentarse a nivel gubernamental, sin necesidad y sobretodo, sin posibilidades de sustentabilidad. El proceso político hacia la universalidad y progresividad de los derechos humanos parece el único camino sustentable para la actividad política. Cuando se trata de los derechos de niñas, niños y adolescentes, medidas regresivas, como las que se desprenden de la iniciativa, tienden a ser impopulares e, inclusive, a generar indignación social. Si desde el punto de vista político no se debió incluir en la iniciativa la reubicación administrativa de la Secretaría Ejecutiva del SIPINNA al SNDIF, al plantear dicha acción dentro de la iniciativa, se hará necesario negociar con los críticos de dicha medida, ajustes que se consideren adecuados a las disposiciones legales respectivas.
4.- Deuda histórica hacia la niñez y la adolescencia: Las condiciones de marginalidad, inequidad e iniquidad que han vivido niñas, niños y adolescentes en las últimas décadas, han generado para el Estado mexicano, una deuda histórica hacia la tercera parte de la población actual de nuestro país. La iniciativa, en lugar de aportar a saldar esa deuda, tenderá a incrementarla en la medida en que disminuirá la acción preventiva y garantista del Estado, en relación al conjunto de derechos con los que cuentan niñas, niños y adolescentes. Se trata de un problema complejo en la medida en que la niñez y la adolescencia requieren una atención transversal que involucra a la mayor parte de las dependencias y entidades de la administración pública, a todos los poderes y a los distintos niveles de gobierno. Justamente, el SIPINNA, presidido por el Presidente de la República, es la respuesta legal y administrativa capaz de emprender las acciones necesarias para minimizar y, eventualmente, saldar dicha deuda. La problemática de la niñez y la adolescencia, adquiere desde el SIPINNA, su verdadera importancia y jerarquía en la medida de que, tanto el conjunto de gobierno como de la sociedad, se ven orientados a responder al cumplimiento del Interés Superior de la Niñez. No parece una buena decisión desde el punto de vista político, profundizar la deuda histórica que existe con la niñez y la adolescencia.
5.- Los objetivos políticos vinculados a la niñez y a la adolescencia: En los discursos de la política es frecuente escuchar conceptos como gobernabilidad, bienestar, desarrollo, paz social, estabilidad, igualdad y justicia social. Al vincular dichos conceptos con la niñez y la adolescencia, se advierte rápidamente que esos objetivos avanzan en la medida en que se promueve la garantía de los derechos de niñas, niños y adolescentes. El enfoque de derechos de niñas, niños y adolescentes ofrece la oportunidad de hacer realidad dichos conceptos con mayor facilidad. Siempre será más fácil la gobernabilidad si el Estado busca enérgicamente garantizar el ejercicio pleno del universo de los derechos de ellas y ellos en lugar de simplemente brindar asistencia a niñas, niños y adolescentes, y en su caso, restituirles sus derechos. De igual forma, no se podrá hablar de desarrollo si se observan carencias generalizadas en la población infantil. El SIPINNA está concebido para ofrecerle posibilidades a la niñez y a la adolescencia, de tal manera que se puedan alcanzar la diversidad de finalidades políticas que hemos mencionado. Por tanto, la iniciativa resulta inconveniente en los términos en los que se encuentra formulada, y, en consecuencia, requiere replantearse para evitar afectaciones a la esfera de los derechos de niñas, niños y adolescentes, y en su caso, para convertirse en un instrumento que fortalezca al SIPINNA y por ende, a la niñez y a la adolescencia.
III.- ÁMBITO LEGAL:
1.- Naturaleza jurídica del SIPINNA: Para entender el origen y la base legal de los sistemas de protección de niñas, niños y adolescentes que han sido establecidos en México es conveniente revisar, en primer lugar, las disposiciones que se establecen en la Convención sobre los Derechos del Niño. Consideramos de particular relevancia en ese sentido lo dispuesto por los artículos 2, 3 y 4 de la Convención que se transcriben a continuación:
Artículo 2
1. Los Estados Partes respetarán los derechos enunciados en la presente Convención y asegurarán su aplicación a cada niño sujeto a su jurisdicción, sin distinción alguna, independientemente de la raza, el color, el sexo, el idioma, la religión, la opinión política o de otra índole, el origen nacional, étnico o social, la posición económica, los impedimentos físicos, el nacimiento o cualquier otra condición del niño, de sus padres o de sus representantes legales.
Artículo 3
1. En todas las medidas concernientes a los niños que tomen las instituciones públicas o privadas de bienestar social, los tribunales, las autoridades administrativas o los órganos legislativos, una consideración primordial a que se atenderá será el interés superior del niño.
Artículo 4
Los Estados Partes adoptarán todas las medidas administrativas, legislativas y de otra índole para dar efectividad a los derechos reconocidos en la presente Convención. En lo que respecta a los derechos económicos, sociales y culturales, los Estados Partes adoptarán esas medidas hasta el máximo de los recursos de que dispongan y, cuando sea necesario, dentro del marco de la cooperación internacional.
Un primer elemento que sirve para comprender el alcance y sentido de la protección de niñas, niños y adolescentes se desprende del párrafo 1 del artículo 2 antes citado. Como puede observarse, es obligación del Estado, respetar el catálogo de derechos de la Convención para cada niña, niño o adolescente sin distinción de ningún tipo. Para cumplir con dicha obligación, los Estados requieren necesariamente crear mecanismos de orden legislativo, administrativo y presupuestal.
Por su parte, el primer párrafo del artículo 3 de dicha Convención precisa con toda claridad la obligación de considerar el Interés Superior de la Niñez en toda decisión pública de cualquiera de los poderes y niveles de gobierno de los Estados Parte.
En congruencia con lo anterior, el artículo 4 de este instrumento convencional mandata al Estado a adoptar medidas de toda índole para hacer efectivo el reconocimiento y ejercicio de todos los derechos de niñas, niños y adolescentes. En este sentido, el Comité de los Derechos del Niño, en la Observación General No. 2 CRC/GC/2002/2 establece que los Estados Parte deben crear una institución independiente para la promoción y vigilancia de la aplicación de la Convención. Señala que la relevancia de una institución nacional independiente obedece a la especial vulnerabilidad que niñas, niños y adolescentes tiene respecto de la violación a sus derechos.
Es claro que la Convención sobre los Derechos del Niño sienta bases sólidas, pero establece también mandatos para los Estados firmantes, con respecto de la construcción de sistemas de protección. La garantía de los derechos requiere de sistemas de protección eficaces para cumplir con las finalidades que la propia Convención promueve. En ese sentido, la garantía de derechos debe entenderse en su sentido más amplio, no sólo de la asistencia social, cuando se presentan vulneraciones de derechos, sino también, y, sobre todo, en términos del quehacer público que se requiere para la promoción, goce y ejercicio pleno de que cada uno de los derechos de todas las niñas, niños y adolescentes y la prevención de posibles vulneraciones de dichos derechos.
En respuesta al mandato convencional, en el 2014, se crea en México la Ley General de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes, y con ella, SIPINNA, que surge de la necesidad de que ellas y ellos contaran con mecanismos indispensables provenientes de todos los sectores y los tres órdenes de gobierno, garantizando su protección de manera universal y especializada. Es por ello que se encuentra integrado por las diversas dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, que tienen competencia en varios campos y temas que impactan a la niñez y la adolescencia, determinando responsabilidades específicas para cada uno de ellos en torno a la garantía y cumplimiento de los derechos de niñas, niños y adolescentes, a través de este Sistema Nacional y de su Secretaría Ejecutiva como órgano articulador de políticas públicas nacionales, privilegiando en todas las actuaciones y decisiones el interés superior de la niñez.
El artículo 1 de esta ley general, establece que este Sistema tiene como objetivo asegurar el cumplimiento de la responsabilidad del Estado en la protección, prevención y restitución integral de los derechos de niñas, niños y adolescentes, a través del cual se articula a autoridades de los tres niveles de gobierno y sector social y privado, para establecer conjuntamente, instrumentos, políticas, procedimientos, servicios y otras acciones. La actuación de SIPINNA la regula la Ley anteriormente citada, el reglamento de la misma, el Manual de Organización y Operación de SIPINNA y los Lineamientos Generales para la Integración, Organización y Funcionamiento de las Comisiones de SIPINNA. Sus atribuciones se establecen en el artículo 125 de dicha Ley General. Es importante señalar que el SIPINNA se coordina con los sistemas de protección estatales y municipales y con otros sistemas nacionales que dentro de sus fines tratan temas de niñez y adolescencia como el Sistema Nacional de Atención a Víctimas, Sistema Nacional de Educación, Sistema Nacional de Seguridad Pública, Sistema Nacional de Asistencia Social Pública y Privada, Sistema Nacional DIF, entre otros. Las temáticas del SIPINNA se encuentran determinadas por 10 comisiones dirigidas a temas como primera infancia, protección especial, violencia, igualdad sustantiva, migración, derechos humanos, tecnologías de la información y contenidos audiovisuales, presupuesto y seguimiento a recomendaciones del Comité de los <<<2, apartado C, fracción VI del Reglamento Interior de SEGOB: la Secretaría Ejecutiva, creada para y por el Sistema para apoyarlo en su organización y operatividad, en la ejecución y seguimiento de acuerdos y promover las acciones necesarias para la consecución de sus objetivos.
A diferencia de la Secretaría Ejecutiva del SIPINNA, el SNDIF es un organismo público descentralizado de la Secretaría de Salud (artículos 172 Ley General de Salud y 27 Ley Asistencia Social). Tiene como objetivo la promoción y prestación de servicios en materia de asistencia social y sólo promueve la interrelación sistemática de acciones en este ámbito. El SNDIF coordina al Sistema Nacional de Asistencia Social Pública y Privada (artículo 9 Ley de Asistencia Social), por lo que es evidente que está encargado de articular y coordinar los servicios de asistencia social que se proveen a sujetos específicos, dentro de los que están niñas, niños y adolescentes.
CONCEPTO
SIPINNA
SNDIF
Naturaleza jurídica
SIPINNA: mecanismo permanente de articulación de autoridades, sector social y privado para la protección de los derechos de niñas, niños y adolecentesSESIPINNA: organismo desconcentrado de SEGOB
Organismo descentralizado sectorizado a la Secretaría de Salud
Regulación
* LGDNNA* Reglamento LGDNNA* Reglamento interior SEGOB* Manual de Organización y Operación SIPINNA* Lineamientos Generales para la Integración, Organización y Funcionamiento de las Comisiones de SIPINNA
* Ley General de Salud* Ley General de Asistencia Social* Estatuto Orgánico del SNDIF
Sistemas Estatales y Municipales
Sí hay sistemas locales. No tiene relación de jerarquía entre el SIPINNA nacional y los demás sistemas.
Sí hay sistemas locales. No tiene relación de jerarquía entre el SIPINNA nacional y los demás sistemas.
Temáticas
Temas amplios en materia de niñas, niños y adolescentes. Definidos por 10 Comisiones:* Seguimiento de las recomendaciones del Comité de los Derechos del Niño de Naciones Unidas* Secretarías Ejecutivas de Protección Integral de los Sistemas Nacional y de las entidades federativas* Primera Infancia* Protección Especial de Niñas, Niños y Adolescentes* Igualdad Sustantiva entre Niñas, Niños y Adolescentes* Especializada de Análisis en lo relativo al Respeto, Protección y Promoción de los Derechos Humanos* Tecnologías de la Información Y Contenidos Audiovisuales Dirigidos a Niñas, Niños y AdolescentesProtección Integral de Niñas, Niños y Adolescentes Migrantes y solicitantes de condición de refugiadoGrupo de trabajo interinstitucional para la Evaluación y Presupuesto en Materia de Evaluación y Presupuesto en materia de Protección Integral de Niñas, Niños y Adolescentes.
Dirigido a personas que requieren de servicios de asistencia social. El Sistema de Asistencia Social contempla mujeres; niñas, niños y adolescentes; personas indígenas; migrantes, con discapacidad, dependientes de personas privadas de la libertad, de desaparecidos y de fármaco dependientes.En cuanto a niñas, niños y adolescentes son sujetos de asistencia social, sobre todo aquellos en condiciones de desnutrición, deficiencias en desarrollo físico o mental, maltrato o abuso, abandono, situación de calle, víctimas de trata, migrantes, víctimas de conflictos armados y situación de orfandad.
La iniciativa mencionada con anterioridad propone integrar la Secretaría Ejecutiva del SIPINNA como unidad administrativa del SNDIF.
Además de los argumentos que se han compartido, es de notarse que:
a) se tendrían que hacer adecuaciones legislativas, que cambiarían, incluso, la naturaleza de las Secretarías, entidades y dependencias de la Administración Pública Federal:
* LGDNNA para establecer que la SESIPINNA y sus funciones dependerá del SNDIF.
* Ley de Asistencia Social para incluir en el capítulo IV referente al SNDIF las atribuciones de SIPINNA y su Secretaría Ejecutiva.
* Ley General de Salud para que el SNDIF no sólo esté a cargo de los servicios de asistencia social, sino de la promoción y protección integral de los derechos de niñas, niños y adolescentes (esto desvirtúa su naturaleza y objetivo).
* Reglamento de LGDNNA para replicar lo establecido en la LGDNNA referente a las nuevas atribuciones que se darían al SNDIF.
* Reglamento Interior de SEGOB para eliminar a la Secretaría Ejecutiva de SIPINNA como órgano desconcentrado de SEGOB.
b) el impacto negativo que traería la aprobación de dicha iniciativa sería:
* Un aumento en la carga de trabajo del SNDIF y la multiplicidad de funciones que tiene, pues además de proveer los servicios de asistencia social y coordinar el Sistema Nacional de Asistencia Social Pública y Privada, tendría que encargarse de todas y cada una de las atribuciones, así como de la operación del SIPINNA, coordinar los distintos sistemas, y sobretodo, garantizar el goce y ejercicio pleno de los derechos de niñas, niños y adolescentes, prevenir posibles vulneraciones a dichos derechos y vigilar que se cumplan todos los acuerdos interinstitucionales.
* Dificultad de una reestructura institucional considerable ya que los Sistemas DIF y los Sistemas de Protección estatales y municipales tendrían que ajustarse, a manera de espejo, a los cambios del SIPINNA nacional y SNDIF, lo que implicaría modificaciones institucionales y legislativas importantes.
* Adecuaciones legislativas a nivel local para homologarse con las leyes federales o generales reformadas.
* Se cambiaría la naturaleza tanto del SNDIF como de SIPINNA ya que sus atribuciones, funciones, obligaciones y acciones son distintas y van dirigidas a diferentes grupos de población, pues, aunque el SNDIF atiende asistencialmente a niñas, niños y adolescentes, este grupo de población no es exclusivo de atención.
* Se degrada la jerarquía de la niñez y adolescencia en nuestro país. El SIPINNA es la respuesta del Estado a la protección y garantía del goce y ejercicio plenos de los derechos de niñas, niños y adolescentes. El SIPINNA a través de su Secretaría Ejecutiva, representa la unión de todas las instancias de la Administración Pública Federal, encabezadas por el Presidente de la República, que se reúnen al más alto nivel político, con un carácter deliberativo y decisorio, para acordar y ejecutar de manera articulada y coordinada, políticas, programas, estrategias, rutas y acciones para promover el cumplimiento transversal e integral de los derechos de la niñez y adolescencia en el país, a partir de las facultades y competencias de cada una, además de que sus acuerdos son vinculantes para los diferentes sectores y órdenes de gobierno. Las funciones de estos servidores públicos son de mayor relevancia que si se traslada la Secretaría Ejecutiva del SIPINNA como una unidad administrativa más del SNDIF. Esta degradación invisibiliza y resta importancia a la niñez y adolescencia en nuestro país. Esto se traduce como una renuncia del Ejecutivo Federal a su obligación de respetar, promover, proteger y garantizar los derechos de niñas, niños y adolescentes.
No es lo mismo, jerárquicamente hablando, depender directamente de la Secretaría de Gobernación, que del SNDIF que a su vez depende de la Secretaría de Salud. La naturaleza, atribuciones y objetivos de las dependencias son distintos, y, por lo tanto, sería inoperante el ejercicio de sus funciones, lo que llevaría a un grave problema de ingobernabilidad en México. La Secretaría de Salud no tiene propósitos de protección de derechos humanos en su conjunto, lo que sí tiene la Secretaría de Gobernación a través de la Subsecretaría de Derechos Humanos, Población y Migración y la Secretaría Ejecutiva del SIPINNA es desconcentrada de SEGOB.
* Implica un retroceso respecto de la efectiva protección integral, especializada y focalizada en cada una de las materias relacionadas con los derechos de niñas, niños y adolescentes, lo que llevaría a una pérdida importante respecto de los avances logrados en el marco jurídico que contempla la formulación e implementación de Estrategias, Programas y Líneas de acción para una integral protección de sus derechos, pero sobretodo, implicaría un retroceso en el diseño, elaboración, formulación e implementación de Políticas Públicas de carácter Nacional que permitan al Estado brindar reconocimiento y garantizar de manera integral la prevención, atención, promoción y protección de los derechos de la infancia y adolescencia, privilegiando su máximo bienestar posible.
* Contravención y/o vulneración a mandatos establecidos en Instrumentos Internacionales, así como a los artículos 1 y 4 de nuestra Constitución.
IV.- ÁMBITO ADMINISTRATIVO:
Eficacia, eficiencia, organización y sistemas vinculados al SIPINNA y a la Secretaría Ejecutiva: Por la naturaleza del SIPINNA y la amplitud de atribuciones que le han sido asignadas legalmente, la respuesta de carácter administrativo que se requiere para estar en condiciones de cumplir con la finalidad de garantizar y prevenir la vulneración de los derechos de niñas, niños y adolescentes debe ser muy puntual. No basta cumplir parcialmente con la atención de las necesidades de niñas, niños y adolescentes. El Interés Superior de la Niñez debe alcanzarse para el total de la población infantil. Solamente será posible cumplir con el mandato legal que se desprende del artículo 4 Constitucional, si el SIPINNA se fortalece legal, administrativa y presupuestalmente, y para ello se requiere que la Secretaría Ejecutiva cuente con todos los elementos necesarios para cumplir con su responsabilidad.
En términos de eficacia, eficiencia, organización y sistemas, la responsabilidad de SIPINNA es extraordinariamente compleja. Garantizar todos y cada uno de los derechos de niñas, niños y adolescentes supone una acción concertada de toda la administración pública, de los diferentes poderes del Estado de los tres niveles de gobierno. Para lograr esa coordinación, es necesario contar con una Secretaría Ejecutiva que disponga de todos los recursos que se requieren para acercarse a los niveles de decisión administrativa más altos. Actualmente, los recursos que el Estado mexicano asigna al cumplimiento de los propósitos del SIPINNA no corresponden a la dimensión de los problemas que sufren la niñez y la adolescencia del país.
V.- ÁMBITO PRESUPUESTAL:
Inversión en la niñez y en la adolescencia: Históricamente, la asignación del gasto público en materia de niñas, niños y adolescentes no se ha sujetado a un enfoque garantista de los derechos. Se ha considerado que cada una de las dependencias con atribuciones que atienden la situación de la niñez y de la adolescencia siga una inercia aislada de un enfoque integral de la problemática de la población infantil. Así, el presupuesto de la SEP o de la Secretaría de Salud, por citar sólo dos casos, no es visto desde una perspectiva integral del conjunto de derechos y necesidades que deben ser satisfechos y atenderse, desde el Interés Superior de la Niñez. Como consecuencia, la asignación del gasto ha resultado insuficiente, desarticulada e ineficaz para garantizar el ejercicio de los derechos, la satisfacción de las necesidades y el desarrollo integral de niñas, niños y adolescentes. Es evidente que más que mantener o, reducir inclusive, los recursos destinados al cumplimiento de las responsabilidades del SIPINNA, se requiere fortalecer en todos los sentidos las capacidades del Estado mexicano para proteger hasta donde es necesario a la población infantil del país. De hecho, en la actualidad, el costo administrativo y económico que representa la Secretaría Ejecutiva del SIPINNA es claramente marginal y no representa en ningún sentido un costo que pueda o deba reducirse. El SIPINNA, al ser presidido por el Presidente de la República, el Secretario de Gobernación y otros Secretarios y funcionarios de la Administración Pública Federal no tiene ningún costo.
La iniciativa no favorece este fortalecimiento y, por el contrario, tenderá a reducir aún más los insuficientes recursos que el país aporta a la protección de su niñez. Dicha iniciativa argumenta que debe transferirse la Secretaría Ejecutiva al SNDIF para hacer un ahorro presupuestal, lo cual es falso porque la misma iniciativa establece que el presupuesto asignado a dicha Secretaría Ejecutiva se transferirá íntegro al SNDIF, por lo tanto, no existe ningún ahorro presupuestal.
A diferencia de lo que sucede en otros ámbitos de la administración pública, la asignación de recursos a la niñez y la adolescencia, no debe ser considerada un gasto sino una inversión con altas tasas de retorno y rentabilidad social y humana.
ANEXO
SITUACIÓN EN LA QUE SE ENCUENTRAN LOS DERECHOS DE NIÑAS, NIÑOS Y ADOLESCENTES EN MÉXICO
En el 2022, 9 de las 10 ciudades más violentas del mundo que no tienen un conflicto bélico abierto están en México[1]. Esto significa tasas de homicidios elevadas, que van de los 65.55 a 181.94 homicidios o feminicidios por cada 100 mil habitantes[2], lo que ha significado la muerte violenta de alrededor de 2 mil 646 niñas, niños y adolescentes, lo que equivale a 7 homicidios o feminicidios cada día. Lamentablemente estas cifras no son aisladas, sino una tendencia al alta que continúa, si consideramos que, tan solo en el mes enero del 2023, casi 200 niños, niñas y adolescentes fueron asesinados o víctimas de feminicidio[3].
La violencia contra niñas, niños y adolescentes en México tiene lugar en el espacio público, pero también en el espacio familiar. Por ejemplo, durante el 2022, se cometieron 33 mil 237 delitos en contra de niñas, niños y adolescentes, entre los que destacan la corrupción de menores, la extorsión, las lesiones, el rapto, el secuestro, la trata de personas menores de edad, el tráfico ilegal de personas menores de edad, las desapariciones, entre otros[4].
Adicional a lo anterior, se registraron 270 mil 546 presuntos delitos de violencia familiar, lo que generalmente afecta a las niñas y niños de los hogares y, en el caso de la violencia de género, que incluye agresiones físicas y/o amenazas, que se traduce en 5 mil 525 casos[5].
Además, cabe destacar que las llamadas de emergencia al 911 en temas relacionados con la violencia contra las mujeres que afecta también a sus hijas e hijos, han tenido un incremento sostenido hasta llegar a las 339 mil 451 llamadas en 2022.[6]
Por otra parte, en lo que se refiere al trabajo infantil, en 2019 existían 3.3 millones de niñas, niños y adolescentes que realizaban trabajo infantil en México[7]. Es decir, 1 de cada 10, trabajaba sin contar con la edad mínima para hacerlo (15 años) o en actividades peligrosas e insalubres que son perjudiciales para su desarrollo físico y psicológico. De estos, 1.1 millones lo hacían en actividades catalogadas como las peores formas de trabajo infantil[8], las cuales ponen en un riesgo inminente su integridad física y mental[9].
En 2022, a nivel mundial, se sumaron 8.9 millones[10] de niñas, niños y adolescentes a los 160 millones que realizaban trabajo infantil, para el caso de México no se cuenta con una cifra oficial, debido a la suspensión de la Encuesta sobre Trabajo Infantil (ENTI) 2021, pero es prácticamente un hecho que este número haya aumentado debido a los contextos de desempleo, pobreza, precariedad e informalidad que surgieron a partir de la pandemia.
En el ámbito nacional, para el periodo 2018 – 2020, el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) detectó un aumento de la pobreza del 2%[11] (de 41.9 a 43.9%) por lo que se estima un incremento de al menos 46,200 niñas, niños y adolescentes que realizan trabajo infantil.
Uno de los factores que promueve la persistencia de la pobreza y el trabajo infantil es la calidad y condiciones del empleo de las personas, de acuerdo con la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (ENOE), en febrero la tasa de informalidad se ubicó en 55.5%[12], lo que significa que más de la mitad de la población laboral está en un empleo que no brinda las prestaciones de ley y se realiza fuera de la supervisión de las autoridades.
En lo referente a adolescentes trabajadores en edad permitida, a nivel nacional en 2022, había 5,628,932 personas de 15 a 17 años laborando, de las cuales el 96% (5,428,630) lo hacían en el sector informal[13]. Es decir, 95 de cada 100 adolescentes trabajadores en edad permitida laboran sin la supervisión de las autoridades.
Adicional a lo anterior, un factor revelador del impacto de la pobreza es la tasa de subocupación, la cual se incrementó de forma importante durante el periodo de la pandemia pasando de 8.4% en 2019 a un 16.9% en 2020[14], (la subocupación se refiere a las personas que, teniendo un trabajo formal, se encuentran en la necesidad de ofertar más tiempo de trabajo (segundo empleo) lo cual se debe a múltiples factores, principalmente la necesidad de un mayor ingreso).
Un factor primordial que disminuye el riesgo de niñas, niños y adolescentes de realizar trabajo infantil es la asistencia escolar[15], sin embargo, el cierre de escuelas y los retos de la educación a distancia generaron un escenario propicio para que ingresarán al mercado laboral prematuramente y en condiciones precarias.
Cifras del INEGI señalan que las niñas, niños y adolescentes de 5 a 17 años que no asisten a la escuela, el 28% por ciento se encuentra en una actividad laboral[16]. Dando como resultado casi 3 de cada 10 niñas, niños y adolescentes que no asisten a la escuela realicen una actividad productiva.
En cuanto sectores productivos, el que tiene mayor presencia de trabajo infantil es el agrícola con el 31.6% (donde realizan actividades como la pizca, zafra, recolección, traslado del producto, manejo de maquinaria o pesticidas); seguido del industrial con el 24.5% (trabajan principalmente en maquilas domesticas-familiares haciendo uso de objetos punzocortantes, químicos, limpiando materia prima o cargando bienes); por último el sector servicios con el 14% (principalmente en la compra venta de bienes).
Finalmente un informe del Departamento de Trabajo de Estados Unidos[17], señala que la pandemia por COVID-19 empujo al menos a 180 mil NNA a realizar trabajo infantil en México. Sin embargo, carecemos de cifras oficiales que nos permitan corroborar el impacto real de la pandemia, así como sus efectos en las niñas, niños y adolescentes, sus familias y comunidades, pero es altamente probable que el dato se confirme una vez se publiquen los resultados de la nueva ENTI a mediados de 2023.
Por lo que se refiere a la situación migratoria, el número de niñas, niños, adolescentes y familias que huyen de sus países de origen para llegar a nuestro país, ha incrementado año con año de manera alarmante.
Históricamente, Honduras y Guatemala han sido los dos países expulsores de niñas, niños y adolescentes, mientras que el Salvador ha ocupado el tercer lugar entre el 2018 y el 2020. Sin embargo, en 2021 fue desplazado por personas menores de edad nacidas en Brasil, de padres haitianos.
En 2022, México impuso visas a personas de Venezuela, nacionalidad que se posicionó como tercer lugar a partir del mes de agosto de ese año, y en enero de 2023, la nacionalidad que ocupó el primer lugar en situación migratoria irregular fue Ecuador.
La Secretaría de Gobernación declaró que en enero de 2023 se registró un incremento de 54.6% de eventos de personas en situación migratoria irregular en México, comparado con el mismo mes de 2022[18].
En cuanto a niñas, niños y adolescentes que requieren la protección internacional del Estado mexicano a través del reconocimiento de la condición como personas refugiadas o la protección complementaria, desde el año 2019, las niñas, niños y adolescentes originarias de Honduras, han ocupado el primer lugar en dichas solicitudes, mientras que el segundo lugar ha estado compartido por El Salvador (2019), Chile (2020 y 2021) y Brasil (2022 y 2023), mientras que el tercero lo han ocupado países como Venezuela (2019, 2021 y 2022), El Salvador (2020) y Chile (2023).
En el 2022, contando a las personas adultas, las procedentes de Haití ocuparon el primer lugar con 13,631 personas solicitantes de la condición de refugiado, seguidos de Honduras (8,620), Cuba (2,596), Venezuela (2,547), El Salvador (1,716), Brasil (1,344), Guatemala (1,341), Chile (1,302), Nicaragua (753), Ecuador (708), entre otros.
Asimismo, las personas mexicanas repatriadas desde los Estados Unidos se han mantenido como un desafío, debido a que se debe brindar atención inmediata, particularmente cuando se trata de niñas, niños y adolescentes no acompañados, de acuerdo a las cifras que se muestran a continuación.
Lo anterior resulta de gran relevancia, si consideramos que en el marco del SIPINNA y a través de las gestiones de su Secretaría Ejecutiva, por primera vez se logró la elaboración e implementación nacional de una política pública con enfoque de derechos y coordinación interinstitucional e intersectorial, que no solamente atiende a la niñez y adolescencia mexicana repatriada, sino que reconoce a las niñas, niños y adolescentes extranjeros como titulares de derechos.
Esta política pública denominada “Ruta de Protección Integral de Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes en Situación de Migración”, fue elaborada en el 2019 por la Comisión de Protección Integral de Niñas, Niños y Adolescentes Migrantes y Solicitantes de la Condición de Refugiados del SIPINNA, y promovida ampliamente a través de sesiones y procesos de capacitación durante los años subsecuentes en las 32 entidades federativas, en donde el fenómeno migratorio se ha hecho presente.
[1] Las 10 ciudades con la mayor tasa de homicidios en 2022: Colima 181.94 (601 homicidios), Zamora 177.73 (552 homicidios), Ciudad Obregón 138.23 (454 homicidios), Zacatecas 134.62 (490 homicidios), Tijuana 105.12 (2,177 homicidios), Celaya 99.64 (740 homicidios), Uruapan 78.26 (282 homicidios), New Orleans 70.56 (266 homicidios), Juárez 67.69 (1,034 homicidios) y Acapulco 65.55 (513 homicidios).
[2] FORBES (2023), Las ciudades más violentas del mundo en 2022. Disponible en: https://www.forbes.com.mx/colima-es-la-ciudad-mas-violenta-del-mundo-informe/amp/
[3] Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad, Cifras de Víctimas del Fuero Común, 2015 – 2023. Disponible en: https://drive.google.com/file/d/1EnA4Ue89zDXz7fZEV06jWHGomLrFXpu_/view
[4] Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública (2023), Incidencia delictiva de delitos del fuero común, disponible en: https://drive.google.com/file/d/1foTlR85IGJ1U85fJLokefReOh2Hk7pbj/view
[5] Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad, Información sobre violencia contra las mujeres. Incidencia delictiva y llamadas de emergencia 911. Disponible en: https://drive.google.com/file/d/1c7spbo9FhekhhBKG3avPqSuzNzPM96Ur/view
[6] Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública (2023), Información sobre violencia contra las mujeres, Incidencia delictiva y llamadas de emergencia 9-1-1, disponible en: https://drive.google.com/file/d/1nLbsgp4mrz1M2CuDId0Y839mch64Apcd/view
[11] Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (2020), Medición de la Pobreza, Pobreza en México, resultados de pobreza en México 2020 a nivel nacional y por entidades federativas, https://www.coneval.org.mx/Medicion/Paginas/PobrezaInicio.aspx
Save the Children es la organización independiente líder en la promoción y defensa de los derechos de niñas, niños y adolescentes. Trabaja en más de 120 países, atendiendo situaciones de emergencia y programas de desarrollo. Apoya a los niños y niñas a tener una infancia saludable y segura. En México, trabaja desde 1973 con programas de salud y nutrición, educación, protección y defensa de los derechos de la niñez y adolescencia, en el marco de la Convención sobre los Derechos del Niño de Naciones Unidas. Tan solo en 2022 impactó en la vida de 394,585 personas en 18 estados de la República.
La iniciativa de trasladar la Secretaría Ejecutiva del SIPINNA al DIF no es conveniente ni para México, ni para su niñez.
“Iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se Reforman, Adicionan Y Derogan diversas Disposiciones de Distintos Ordenamientos en Materia de Simplificación Orgánica”
En el presente documento nos centraremos en el apartado de la iniciativa relacionado con la Secretaría Ejecutiva del Sistema Nacional de Protección Integral de Niñas, Niños y Adolescentes. De acuerdo a dicho apartado se propone “trasladar a la Secretaría Ejecutiva del Sistema Nacional de Protección Integral de Niñas, Niños y Adolescentes (SIPINNA), órgano desconcentrado de la Secretaría de Gobernación, al Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF), como unidad administrativa”.
Presentamos a continuación diversos argumentos que sustentan que dicha iniciativa no es conveniente ni para México ni para las niñas, niños y adolescentes de nuestro país.
I.- ÁMBITO CULTURAL:
1.- Centralidad de la niñez: Esta iniciativa refleja una muy débil comprensión de la importancia que tiene la niñez en el conjunto de las relaciones sociales, de la sustentabilidad humana y de las implicaciones que tiene el reconocimiento de niñas, niños y adolescentes como titulares autónomos de derechos, para la conformación de Estados de Derecho democráticos, participativos, inclusivos y garantistas de los derechos humanos de ellas y ellos. Buena parte de las naciones que han alcanzado estándares de bienestar, equidad social y estabilidad democrática, ven a la niñez como un sector de población esencial para construir la viabilidad de sus sociedades. Esa mirada con enfoque de derechos hacia niñas, niños y adolescentes permite, entre otros valores, construir una ciudadanía educada, participativa, social y ambientalmente responsable.
Contra esa mirada empática, recientemente se habla de Misopedia, que consiste en el desapego, discriminación e inclusive, repulsión, hacia niñas, niños y adolescentes por su condición de minoría de edad. En ese marco, se ve a niñas, niños y adolescentes como problemas, cargas, extensiones de sus familiares, seres incapaces y objeto de tutela. Una sociedad misopédica invisibiliza a niñas, niños y adolescentes, siendo incompetente para protegerlos, relativiza sus capacidades, trivializa su condición, los abandona, los explota e impide la garantía del goce y ejercicio pleno de sus derechos. En este sentido, es frecuente que en una sociedad misopédica, se dé el abuso, la explotación, la trata, la violencia y la pérdida de la vida de niñas, niños y adolescentes a manos de quienes tienen la obligación y responsabilidad de protegerlos. Enfrentar esos fenómenos y los efectos destructores del tejido social que generan, demanda recuperar un enfoque de centralidad de la niñez que se proponga garantizar en toda su extensión todos y cada uno de los derechos de los que son titulares. Desde luego, ese propósito estratégico, sustentable y de viabilidad social sólo se puede alcanzar si existe un Estado (gobierno y sociedad) que se comprometa de manera fundamental con la niñez y adolescencia.
2.- Fortaleza nacional: Con frecuencia, en una sociedad misopédica, se tiende a despreciar la extraordinaria riqueza que existe en la población menor de edad. Niñas, niños y adolescentes constituyen en México la tercera parte de la población. México todavía puede ser beneficiario del denominado “bono demográfico”. La viabilidad misma de México como una sociedad productiva, innovadora, que ofrezca mejores condiciones de vida para todos sus habitantes, depende de los esfuerzos que se realicen a nivel nacional para favorecer el desarrollo integral de niñas, niños y adolescentes. En ese sentido, es fundamental que el Estado (gobierno y sociedad) visualice a niñas, niños y adolescentes como un sector de población en el que hay que multiplicar esfuerzos para liberar el potencial que representan para el desarrollo y la subsistencia misma de la nación. Para esos efectos, es clave la existencia de sistemas de protección con todas las capacidades para garantizar el ejercicio de los derechos de niñas, niños y adolescentes, prevenir su vulneración y restituirlos cuando sean vulnerados.
3.- Proyecto de país que invierte en la niñez y la adolescencia: A partir de las experiencias exitosas que se han alcanzado en diferentes sociedades, que han aumentado la asignación de recursos para la protección de los derechos de niñas, niños y adolescentes, se empieza a promover en México la idea de medir los beneficios que se obtendrían para el país, si aumentaran significativamente las asignaciones presupuestarias ligadas a derechos como el de la salud, la educación, la cultura, la integridad y la participación. Para poder acercarnos en México a una nueva dinámica de inversión en el desarrollo integral de niñas, niños y adolescentes, más que debilitar, se requiere fortalecer las acciones de los sistemas de protección de la niñez y la adolescencia. Este fortalecimiento pasaría no por transferir la adscripción de la Secretaría Ejecutiva del Sistema de Protección Integral de Niñas, Niños y Adolescentes (SIPINNA) al Sistema Nacional de Desarrollo Integral de la Familia (SNDIF), sino más bien, por robustecer las capacidades operativas de la Secretaría de Gobernación para lograr políticas públicas garantistas del amplio universo de derechos que comprende el Interés Superior de la Niñez, establecido en el artículo 4 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM).
4.- Gobernanza centrada en la infancia: Organizaciones internacionales como Save The Children han propuesto la idea de la gobernanza centrada en la infancia. Esta propuesta significa que, de existir buenas prácticas de política pública que priorizan los derechos de niñas, niños y adolescentes, se tendría un efecto inmediato en las condiciones de bienestar de toda la población de un país. Puede haber diversos ejemplos de esta afirmación. Así, si el derecho a la vida familiar que tienen niñas, niños y adolescentes se garantiza a través de políticas públicas específicas, muy rápidamente los adultos que constituyen el ambiente familiar de ellas y ellos, pueden mejorar su situación económica, su hábitat y los servicios que satisfacen las necesidades de las familias (transporte, equipamiento, infraestructura, medio ambiente, etc). Otro ejemplo se puede ubicar en el ámbito de la salud de niñas, niños y adolescentes. En efecto, si se diseñan políticas públicas capaces de prevenir la morbilidad y la mortalidad infantil, dichas políticas pasarán necesariamente por una mejora sensible en las condiciones de salud de los adultos protectores.
Este concepto de gobernanza centrada en la infancia, apela a la construcción de una sociedad más sensible hacia niñas, niños y adolescentes con los consiguientes efectos en la colaboración, el cuidado y la paz entre las personas que constituyen una sociedad.
La iniciativa que transfiere la Secretaría Ejecutiva del SIPINNA al SNDIF se aleja sensiblemente de la propuesta de gobernanza centrada en la infancia, en la medida en que disminuye las capacidades gubernamentales para expandir las buenas prácticas que requieren la niñez y la adolescencia, para garantizar sus derechos y satisfacer sus necesidades.
II.- ÁMBITO POLÍTICO:
1.- La causa de la niñez y de la adolescencia: En muchos sentidos, esta causa aparece en el ámbito político como una opción significativa y valiosa para quienes adoptan decisiones a nivel gubernamental. Muy pocas personas están dispuestas a afirmar o rebatir la importancia de la niñez y de la adolescencia como prioridad política. Sin embargo, más allá de una narrativa afín a dicha causa, con frecuencia, en la gestión gubernamental, las decisiones favorecen a otros grupos de población o a intereses menos trascendentales. Eso es así porque en el entramado de intereses políticos no se observa que niñas, niños y adolescentes puedan traducirse en un beneficio apreciable para los actores políticos porque no representan votos, recursos económicos, acumulación de poder, relaciones personales y otros “bienes” valorados en la esfera política. Sin embargo, desde una perspectiva de gobernanza (buenas prácticas de política) es difícil encontrar una causa más significativa y profunda que la de la niñez y la adolescencia. En ese sentido, la iniciativa de ley que nos ocupa se aleja claramente de la causa de la niñez, en la medida que reduce la función del Estado a la asistencia y a la restitución de los derechos de niñas, niños y adolescentes, renunciando al enfoque de garantía de derechos que establece la Constitución y los Tratados Internacionales y que constituye el conjunto de atribuciones del SIPINNA al que debe apoyar la Secretaría Ejecutiva. Es evidente que, desde el punto de vista político, restarle fuerza y capacidad de gestión a una instancia tan relevante como la Secretaría Ejecutiva no apunta hacia una comprensión y atención significativa de la causa de niñas, niños y adolescentes en nuestro país. En esta iniciativa, nuevamente se reflejan, como lo hemos dicho anteriormente, rasgos de una sociedad misopédica.
2.- Impacto político: Sorprende que no se haya visualizado en un esquema de transformación cultural y de comprensión política, el impacto que puede tener para los actores políticos el pronunciarse y actuar en favor de niñas, niños y adolescentes. El discurso por la causa de la niñez y la adolescencia, por un lado, permite transmitir cualidades de carácter personal e ideológicas que favorecen la imagen de los actores políticos. Por otro lado, privilegia los valores que constituyen la visión de sociedades respetuosas de los derechos humanos, la democracia, la inclusión y la equidad. En ese sentido, la iniciativa no rescata una narrativa política progresista, justamente la de la garantía de los derechos, sino la visión limitada de la asistencia y la restitución de derechos. Estas acciones desde el Estado, desde luego son necesarias, pero tienden a reproducir, sin otras acciones preventivas y garantistas, las prácticas vulneradoras hacia niñas, niños y adolescentes. Así mismo, sin el enfoque de derechos, se perpetua la perspectiva tutelar a partir de la cual justamente por la “debilidad” de ellas y ellos, la función del Estado se limita a paliar las vulneraciones y no a fortalecer las capacidades y cualidades de la niñez y la adolescencia.
3.- Control de daños: La iniciativa va a generar resistencias, críticas, descalificaciones e inclusive, probablemente, impugnaciones de carácter legal. Todas estas reacciones tienen un costo político que tendrá que enfrentarse a nivel gubernamental, sin necesidad y sobretodo, sin posibilidades de sustentabilidad. El proceso político hacia la universalidad y progresividad de los derechos humanos parece el único camino sustentable para la actividad política. Cuando se trata de los derechos de niñas, niños y adolescentes, medidas regresivas, como las que se desprenden de la iniciativa, tienden a ser impopulares e, inclusive, a generar indignación social. Si desde el punto de vista político no se debió incluir en la iniciativa la reubicación administrativa de la Secretaría Ejecutiva del SIPINNA al SNDIF, al plantear dicha acción dentro de la iniciativa, se hará necesario negociar con los críticos de dicha medida, ajustes que se consideren adecuados a las disposiciones legales respectivas.
4.- Deuda histórica hacia la niñez y la adolescencia: Las condiciones de marginalidad, inequidad e iniquidad que han vivido niñas, niños y adolescentes en las últimas décadas, han generado para el Estado mexicano, una deuda histórica hacia la tercera parte de la población actual de nuestro país. La iniciativa, en lugar de aportar a saldar esa deuda, tenderá a incrementarla en la medida en que disminuirá la acción preventiva y garantista del Estado, en relación al conjunto de derechos con los que cuentan niñas, niños y adolescentes. Se trata de un problema complejo en la medida en que la niñez y la adolescencia requieren una atención transversal que involucra a la mayor parte de las dependencias y entidades de la administración pública, a todos los poderes y a los distintos niveles de gobierno. Justamente, el SIPINNA, presidido por el Presidente de la República, es la respuesta legal y administrativa capaz de emprender las acciones necesarias para minimizar y, eventualmente, saldar dicha deuda. La problemática de la niñez y la adolescencia, adquiere desde el SIPINNA, su verdadera importancia y jerarquía en la medida de que, tanto el conjunto de gobierno como de la sociedad, se ven orientados a responder al cumplimiento del Interés Superior de la Niñez. No parece una buena decisión desde el punto de vista político, profundizar la deuda histórica que existe con la niñez y la adolescencia.
5.- Los objetivos políticos vinculados a la niñez y a la adolescencia: En los discursos de la política es frecuente escuchar conceptos como gobernabilidad, bienestar, desarrollo, paz social, estabilidad, igualdad y justicia social. Al vincular dichos conceptos con la niñez y la adolescencia, se advierte rápidamente que esos objetivos avanzan en la medida en que se promueve la garantía de los derechos de niñas, niños y adolescentes. El enfoque de derechos de niñas, niños y adolescentes ofrece la oportunidad de hacer realidad dichos conceptos con mayor facilidad. Siempre será más fácil la gobernabilidad si el Estado busca enérgicamente garantizar el ejercicio pleno del universo de los derechos de ellas y ellos en lugar de simplemente brindar asistencia a niñas, niños y adolescentes, y en su caso, restituirles sus derechos. De igual forma, no se podrá hablar de desarrollo si se observan carencias generalizadas en la población infantil. El SIPINNA está concebido para ofrecerle posibilidades a la niñez y a la adolescencia, de tal manera que se puedan alcanzar la diversidad de finalidades políticas que hemos mencionado. Por tanto, la iniciativa resulta inconveniente en los términos en los que se encuentra formulada, y, en consecuencia, requiere replantearse para evitar afectaciones a la esfera de los derechos de niñas, niños y adolescentes, y en su caso, para convertirse en un instrumento que fortalezca al SIPINNA y por ende, a la niñez y a la adolescencia.
III.- ÁMBITO LEGAL:
1.- Naturaleza jurídica del SIPINNA: Para entender el origen y la base legal de los sistemas de protección de niñas, niños y adolescentes que han sido establecidos en México es conveniente revisar, en primer lugar, las disposiciones que se establecen en la Convención sobre los Derechos del Niño. Consideramos de particular relevancia en ese sentido lo dispuesto por los artículos 2, 3 y 4 de la Convención que se transcriben a continuación:
Artículo 2
1. Los Estados Partes respetarán los derechos enunciados en la presente Convención y asegurarán su aplicación a cada niño sujeto a su jurisdicción, sin distinción alguna, independientemente de la raza, el color, el sexo, el idioma, la religión, la opinión política o de otra índole, el origen nacional, étnico o social, la posición económica, los impedimentos físicos, el nacimiento o cualquier otra condición del niño, de sus padres o de sus representantes legales.
Artículo 3
1. En todas las medidas concernientes a los niños que tomen las instituciones públicas o privadas de bienestar social, los tribunales, las autoridades administrativas o los órganos legislativos, una consideración primordial a que se atenderá será el interés superior del niño.
Artículo 4
Los Estados Partes adoptarán todas las medidas administrativas, legislativas y de otra índole para dar efectividad a los derechos reconocidos en la presente Convención. En lo que respecta a los derechos económicos, sociales y culturales, los Estados Partes adoptarán esas medidas hasta el máximo de los recursos de que dispongan y, cuando sea necesario, dentro del marco de la cooperación internacional.
Un primer elemento que sirve para comprender el alcance y sentido de la protección de niñas, niños y adolescentes se desprende del párrafo 1 del artículo 2 antes citado. Como puede observarse, es obligación del Estado, respetar el catálogo de derechos de la Convención para cada niña, niño o adolescente sin distinción de ningún tipo. Para cumplir con dicha obligación, los Estados requieren necesariamente crear mecanismos de orden legislativo, administrativo y presupuestal.
Por su parte, el primer párrafo del artículo 3 de dicha Convención precisa con toda claridad la obligación de considerar el Interés Superior de la Niñez en toda decisión pública de cualquiera de los poderes y niveles de gobierno de los Estados Parte.
En congruencia con lo anterior, el artículo 4 de este instrumento convencional mandata al Estado a adoptar medidas de toda índole para hacer efectivo el reconocimiento y ejercicio de todos los derechos de niñas, niños y adolescentes. En este sentido, el Comité de los Derechos del Niño, en la Observación General No. 2 CRC/GC/2002/2 establece que los Estados Parte deben crear una institución independiente para la promoción y vigilancia de la aplicación de la Convención. Señala que la relevancia de una institución nacional independiente obedece a la especial vulnerabilidad que niñas, niños y adolescentes tiene respecto de la violación a sus derechos.
Es claro que la Convención sobre los Derechos del Niño sienta bases sólidas, pero establece también mandatos para los Estados firmantes, con respecto de la construcción de sistemas de protección. La garantía de los derechos requiere de sistemas de protección eficaces para cumplir con las finalidades que la propia Convención promueve. En ese sentido, la garantía de derechos debe entenderse en su sentido más amplio, no sólo de la asistencia social, cuando se presentan vulneraciones de derechos, sino también, y, sobre todo, en términos del quehacer público que se requiere para la promoción, goce y ejercicio pleno de que cada uno de los derechos de todas las niñas, niños y adolescentes y la prevención de posibles vulneraciones de dichos derechos.
En respuesta al mandato convencional, en el 2014, se crea en México la Ley General de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes, y con ella, SIPINNA, que surge de la necesidad de que ellas y ellos contaran con mecanismos indispensables provenientes de todos los sectores y los tres órdenes de gobierno, garantizando su protección de manera universal y especializada. Es por ello que se encuentra integrado por las diversas dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, que tienen competencia en varios campos y temas que impactan a la niñez y la adolescencia, determinando responsabilidades específicas para cada uno de ellos en torno a la garantía y cumplimiento de los derechos de niñas, niños y adolescentes, a través de este Sistema Nacional y de su Secretaría Ejecutiva como órgano articulador de políticas públicas nacionales, privilegiando en todas las actuaciones y decisiones el interés superior de la niñez.
El artículo 1 de esta ley general, establece que este Sistema tiene como objetivo asegurar el cumplimiento de la responsabilidad del Estado en la protección, prevención y restitución integral de los derechos de niñas, niños y adolescentes, a través del cual se articula a autoridades de los tres niveles de gobierno y sector social y privado, para establecer conjuntamente, instrumentos, políticas, procedimientos, servicios y otras acciones. La actuación de SIPINNA la regula la Ley anteriormente citada, el reglamento de la misma, el Manual de Organización y Operación de SIPINNA y los Lineamientos Generales para la Integración, Organización y Funcionamiento de las Comisiones de SIPINNA. Sus atribuciones se establecen en el artículo 125 de dicha Ley General. Es importante señalar que el SIPINNA se coordina con los sistemas de protección estatales y municipales y con otros sistemas nacionales que dentro de sus fines tratan temas de niñez y adolescencia como el Sistema Nacional de Atención a Víctimas, Sistema Nacional de Educación, Sistema Nacional de Seguridad Pública, Sistema Nacional de Asistencia Social Pública y Privada, Sistema Nacional DIF, entre otros. Las temáticas del SIPINNA se encuentran determinadas por 10 comisiones dirigidas a temas como primera infancia, protección especial, violencia, igualdad sustantiva, migración, derechos humanos, tecnologías de la información y contenidos audiovisuales, presupuesto y seguimiento a recomendaciones del Comité de los <<<2, apartado C, fracción VI del Reglamento Interior de SEGOB: la Secretaría Ejecutiva, creada para y por el Sistema para apoyarlo en su organización y operatividad, en la ejecución y seguimiento de acuerdos y promover las acciones necesarias para la consecución de sus objetivos.
A diferencia de la Secretaría Ejecutiva del SIPINNA, el SNDIF es un organismo público descentralizado de la Secretaría de Salud (artículos 172 Ley General de Salud y 27 Ley Asistencia Social). Tiene como objetivo la promoción y prestación de servicios en materia de asistencia social y sólo promueve la interrelación sistemática de acciones en este ámbito. El SNDIF coordina al Sistema Nacional de Asistencia Social Pública y Privada (artículo 9 Ley de Asistencia Social), por lo que es evidente que está encargado de articular y coordinar los servicios de asistencia social que se proveen a sujetos específicos, dentro de los que están niñas, niños y adolescentes.
La iniciativa mencionada con anterioridad propone integrar la Secretaría Ejecutiva del SIPINNA como unidad administrativa del SNDIF.
Además de los argumentos que se han compartido, es de notarse que:
a) se tendrían que hacer adecuaciones legislativas, que cambiarían, incluso, la naturaleza de las Secretarías, entidades y dependencias de la Administración Pública Federal:
* LGDNNA para establecer que la SESIPINNA y sus funciones dependerá del SNDIF.
* Ley de Asistencia Social para incluir en el capítulo IV referente al SNDIF las atribuciones de SIPINNA y su Secretaría Ejecutiva.
* Ley General de Salud para que el SNDIF no sólo esté a cargo de los servicios de asistencia social, sino de la promoción y protección integral de los derechos de niñas, niños y adolescentes (esto desvirtúa su naturaleza y objetivo).
* Reglamento de LGDNNA para replicar lo establecido en la LGDNNA referente a las nuevas atribuciones que se darían al SNDIF.
* Reglamento Interior de SEGOB para eliminar a la Secretaría Ejecutiva de SIPINNA como órgano desconcentrado de SEGOB.
b) el impacto negativo que traería la aprobación de dicha iniciativa sería:
* Un aumento en la carga de trabajo del SNDIF y la multiplicidad de funciones que tiene, pues además de proveer los servicios de asistencia social y coordinar el Sistema Nacional de Asistencia Social Pública y Privada, tendría que encargarse de todas y cada una de las atribuciones, así como de la operación del SIPINNA, coordinar los distintos sistemas, y sobretodo, garantizar el goce y ejercicio pleno de los derechos de niñas, niños y adolescentes, prevenir posibles vulneraciones a dichos derechos y vigilar que se cumplan todos los acuerdos interinstitucionales.
* Dificultad de una reestructura institucional considerable ya que los Sistemas DIF y los Sistemas de Protección estatales y municipales tendrían que ajustarse, a manera de espejo, a los cambios del SIPINNA nacional y SNDIF, lo que implicaría modificaciones institucionales y legislativas importantes.
* Adecuaciones legislativas a nivel local para homologarse con las leyes federales o generales reformadas.
* Se cambiaría la naturaleza tanto del SNDIF como de SIPINNA ya que sus atribuciones, funciones, obligaciones y acciones son distintas y van dirigidas a diferentes grupos de población, pues, aunque el SNDIF atiende asistencialmente a niñas, niños y adolescentes, este grupo de población no es exclusivo de atención.
* Se degrada la jerarquía de la niñez y adolescencia en nuestro país. El SIPINNA es la respuesta del Estado a la protección y garantía del goce y ejercicio plenos de los derechos de niñas, niños y adolescentes. El SIPINNA a través de su Secretaría Ejecutiva, representa la unión de todas las instancias de la Administración Pública Federal, encabezadas por el Presidente de la República, que se reúnen al más alto nivel político, con un carácter deliberativo y decisorio, para acordar y ejecutar de manera articulada y coordinada, políticas, programas, estrategias, rutas y acciones para promover el cumplimiento transversal e integral de los derechos de la niñez y adolescencia en el país, a partir de las facultades y competencias de cada una, además de que sus acuerdos son vinculantes para los diferentes sectores y órdenes de gobierno. Las funciones de estos servidores públicos son de mayor relevancia que si se traslada la Secretaría Ejecutiva del SIPINNA como una unidad administrativa más del SNDIF. Esta degradación invisibiliza y resta importancia a la niñez y adolescencia en nuestro país. Esto se traduce como una renuncia del Ejecutivo Federal a su obligación de respetar, promover, proteger y garantizar los derechos de niñas, niños y adolescentes.
No es lo mismo, jerárquicamente hablando, depender directamente de la Secretaría de Gobernación, que del SNDIF que a su vez depende de la Secretaría de Salud. La naturaleza, atribuciones y objetivos de las dependencias son distintos, y, por lo tanto, sería inoperante el ejercicio de sus funciones, lo que llevaría a un grave problema de ingobernabilidad en México. La Secretaría de Salud no tiene propósitos de protección de derechos humanos en su conjunto, lo que sí tiene la Secretaría de Gobernación a través de la Subsecretaría de Derechos Humanos, Población y Migración y la Secretaría Ejecutiva del SIPINNA es desconcentrada de SEGOB.
* Implica un retroceso respecto de la efectiva protección integral, especializada y focalizada en cada una de las materias relacionadas con los derechos de niñas, niños y adolescentes, lo que llevaría a una pérdida importante respecto de los avances logrados en el marco jurídico que contempla la formulación e implementación de Estrategias, Programas y Líneas de acción para una integral protección de sus derechos, pero sobretodo, implicaría un retroceso en el diseño, elaboración, formulación e implementación de Políticas Públicas de carácter Nacional que permitan al Estado brindar reconocimiento y garantizar de manera integral la prevención, atención, promoción y protección de los derechos de la infancia y adolescencia, privilegiando su máximo bienestar posible.
* Contravención y/o vulneración a mandatos establecidos en Instrumentos Internacionales, así como a los artículos 1 y 4 de nuestra Constitución.
IV.- ÁMBITO ADMINISTRATIVO:
Eficacia, eficiencia, organización y sistemas vinculados al SIPINNA y a la Secretaría Ejecutiva: Por la naturaleza del SIPINNA y la amplitud de atribuciones que le han sido asignadas legalmente, la respuesta de carácter administrativo que se requiere para estar en condiciones de cumplir con la finalidad de garantizar y prevenir la vulneración de los derechos de niñas, niños y adolescentes debe ser muy puntual. No basta cumplir parcialmente con la atención de las necesidades de niñas, niños y adolescentes. El Interés Superior de la Niñez debe alcanzarse para el total de la población infantil. Solamente será posible cumplir con el mandato legal que se desprende del artículo 4 Constitucional, si el SIPINNA se fortalece legal, administrativa y presupuestalmente, y para ello se requiere que la Secretaría Ejecutiva cuente con todos los elementos necesarios para cumplir con su responsabilidad.
En términos de eficacia, eficiencia, organización y sistemas, la responsabilidad de SIPINNA es extraordinariamente compleja. Garantizar todos y cada uno de los derechos de niñas, niños y adolescentes supone una acción concertada de toda la administración pública, de los diferentes poderes del Estado de los tres niveles de gobierno. Para lograr esa coordinación, es necesario contar con una Secretaría Ejecutiva que disponga de todos los recursos que se requieren para acercarse a los niveles de decisión administrativa más altos. Actualmente, los recursos que el Estado mexicano asigna al cumplimiento de los propósitos del SIPINNA no corresponden a la dimensión de los problemas que sufren la niñez y la adolescencia del país.
V.- ÁMBITO PRESUPUESTAL:
Inversión en la niñez y en la adolescencia: Históricamente, la asignación del gasto público en materia de niñas, niños y adolescentes no se ha sujetado a un enfoque garantista de los derechos. Se ha considerado que cada una de las dependencias con atribuciones que atienden la situación de la niñez y de la adolescencia siga una inercia aislada de un enfoque integral de la problemática de la población infantil. Así, el presupuesto de la SEP o de la Secretaría de Salud, por citar sólo dos casos, no es visto desde una perspectiva integral del conjunto de derechos y necesidades que deben ser satisfechos y atenderse, desde el Interés Superior de la Niñez. Como consecuencia, la asignación del gasto ha resultado insuficiente, desarticulada e ineficaz para garantizar el ejercicio de los derechos, la satisfacción de las necesidades y el desarrollo integral de niñas, niños y adolescentes. Es evidente que más que mantener o, reducir inclusive, los recursos destinados al cumplimiento de las responsabilidades del SIPINNA, se requiere fortalecer en todos los sentidos las capacidades del Estado mexicano para proteger hasta donde es necesario a la población infantil del país. De hecho, en la actualidad, el costo administrativo y económico que representa la Secretaría Ejecutiva del SIPINNA es claramente marginal y no representa en ningún sentido un costo que pueda o deba reducirse. El SIPINNA, al ser presidido por el Presidente de la República, el Secretario de Gobernación y otros Secretarios y funcionarios de la Administración Pública Federal no tiene ningún costo.
La iniciativa no favorece este fortalecimiento y, por el contrario, tenderá a reducir aún más los insuficientes recursos que el país aporta a la protección de su niñez. Dicha iniciativa argumenta que debe transferirse la Secretaría Ejecutiva al SNDIF para hacer un ahorro presupuestal, lo cual es falso porque la misma iniciativa establece que el presupuesto asignado a dicha Secretaría Ejecutiva se transferirá íntegro al SNDIF, por lo tanto, no existe ningún ahorro presupuestal.
A diferencia de lo que sucede en otros ámbitos de la administración pública, la asignación de recursos a la niñez y la adolescencia, no debe ser considerada un gasto sino una inversión con altas tasas de retorno y rentabilidad social y humana.
ANEXO
SITUACIÓN EN LA QUE SE ENCUENTRAN LOS DERECHOS DE NIÑAS, NIÑOS Y ADOLESCENTES EN MÉXICO
En el 2022, 9 de las 10 ciudades más violentas del mundo que no tienen un conflicto bélico abierto están en México[1]. Esto significa tasas de homicidios elevadas, que van de los 65.55 a 181.94 homicidios o feminicidios por cada 100 mil habitantes[2], lo que ha significado la muerte violenta de alrededor de 2 mil 646 niñas, niños y adolescentes, lo que equivale a 7 homicidios o feminicidios cada día. Lamentablemente estas cifras no son aisladas, sino una tendencia al alta que continúa, si consideramos que, tan solo en el mes enero del 2023, casi 200 niños, niñas y adolescentes fueron asesinados o víctimas de feminicidio[3].
La violencia contra niñas, niños y adolescentes en México tiene lugar en el espacio público, pero también en el espacio familiar. Por ejemplo, durante el 2022, se cometieron 33 mil 237 delitos en contra de niñas, niños y adolescentes, entre los que destacan la corrupción de menores, la extorsión, las lesiones, el rapto, el secuestro, la trata de personas menores de edad, el tráfico ilegal de personas menores de edad, las desapariciones, entre otros[4].
Adicional a lo anterior, se registraron 270 mil 546 presuntos delitos de violencia familiar, lo que generalmente afecta a las niñas y niños de los hogares y, en el caso de la violencia de género, que incluye agresiones físicas y/o amenazas, que se traduce en 5 mil 525 casos[5].
Además, cabe destacar que las llamadas de emergencia al 911 en temas relacionados con la violencia contra las mujeres que afecta también a sus hijas e hijos, han tenido un incremento sostenido hasta llegar a las 339 mil 451 llamadas en 2022.[6]
Por otra parte, en lo que se refiere al trabajo infantil, en 2019 existían 3.3 millones de niñas, niños y adolescentes que realizaban trabajo infantil en México[7]. Es decir, 1 de cada 10, trabajaba sin contar con la edad mínima para hacerlo (15 años) o en actividades peligrosas e insalubres que son perjudiciales para su desarrollo físico y psicológico. De estos, 1.1 millones lo hacían en actividades catalogadas como las peores formas de trabajo infantil[8], las cuales ponen en un riesgo inminente su integridad física y mental[9].
En 2022, a nivel mundial, se sumaron 8.9 millones[10] de niñas, niños y adolescentes a los 160 millones que realizaban trabajo infantil, para el caso de México no se cuenta con una cifra oficial, debido a la suspensión de la Encuesta sobre Trabajo Infantil (ENTI) 2021, pero es prácticamente un hecho que este número haya aumentado debido a los contextos de desempleo, pobreza, precariedad e informalidad que surgieron a partir de la pandemia.
En el ámbito nacional, para el periodo 2018 – 2020, el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) detectó un aumento de la pobreza del 2%[11] (de 41.9 a 43.9%) por lo que se estima un incremento de al menos 46,200 niñas, niños y adolescentes que realizan trabajo infantil.
Uno de los factores que promueve la persistencia de la pobreza y el trabajo infantil es la calidad y condiciones del empleo de las personas, de acuerdo con la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (ENOE), en febrero la tasa de informalidad se ubicó en 55.5%[12], lo que significa que más de la mitad de la población laboral está en un empleo que no brinda las prestaciones de ley y se realiza fuera de la supervisión de las autoridades.
En lo referente a adolescentes trabajadores en edad permitida, a nivel nacional en 2022, había 5,628,932 personas de 15 a 17 años laborando, de las cuales el 96% (5,428,630) lo hacían en el sector informal[13]. Es decir, 95 de cada 100 adolescentes trabajadores en edad permitida laboran sin la supervisión de las autoridades.
Adicional a lo anterior, un factor revelador del impacto de la pobreza es la tasa de subocupación, la cual se incrementó de forma importante durante el periodo de la pandemia pasando de 8.4% en 2019 a un 16.9% en 2020[14], (la subocupación se refiere a las personas que, teniendo un trabajo formal, se encuentran en la necesidad de ofertar más tiempo de trabajo (segundo empleo) lo cual se debe a múltiples factores, principalmente la necesidad de un mayor ingreso).
Un factor primordial que disminuye el riesgo de niñas, niños y adolescentes de realizar trabajo infantil es la asistencia escolar[15], sin embargo, el cierre de escuelas y los retos de la educación a distancia generaron un escenario propicio para que ingresarán al mercado laboral prematuramente y en condiciones precarias.
Cifras del INEGI señalan que las niñas, niños y adolescentes de 5 a 17 años que no asisten a la escuela, el 28% por ciento se encuentra en una actividad laboral[16]. Dando como resultado casi 3 de cada 10 niñas, niños y adolescentes que no asisten a la escuela realicen una actividad productiva.
En cuanto sectores productivos, el que tiene mayor presencia de trabajo infantil es el agrícola con el 31.6% (donde realizan actividades como la pizca, zafra, recolección, traslado del producto, manejo de maquinaria o pesticidas); seguido del industrial con el 24.5% (trabajan principalmente en maquilas domesticas-familiares haciendo uso de objetos punzocortantes, químicos, limpiando materia prima o cargando bienes); por último el sector servicios con el 14% (principalmente en la compra venta de bienes).
Finalmente un informe del Departamento de Trabajo de Estados Unidos[17], señala que la pandemia por COVID-19 empujo al menos a 180 mil NNA a realizar trabajo infantil en México. Sin embargo, carecemos de cifras oficiales que nos permitan corroborar el impacto real de la pandemia, así como sus efectos en las niñas, niños y adolescentes, sus familias y comunidades, pero es altamente probable que el dato se confirme una vez se publiquen los resultados de la nueva ENTI a mediados de 2023.
Por lo que se refiere a la situación migratoria, el número de niñas, niños, adolescentes y familias que huyen de sus países de origen para llegar a nuestro país, ha incrementado año con año de manera alarmante.
Históricamente, Honduras y Guatemala han sido los dos países expulsores de niñas, niños y adolescentes, mientras que el Salvador ha ocupado el tercer lugar entre el 2018 y el 2020. Sin embargo, en 2021 fue desplazado por personas menores de edad nacidas en Brasil, de padres haitianos.
En 2022, México impuso visas a personas de Venezuela, nacionalidad que se posicionó como tercer lugar a partir del mes de agosto de ese año, y en enero de 2023, la nacionalidad que ocupó el primer lugar en situación migratoria irregular fue Ecuador.
La Secretaría de Gobernación declaró que en enero de 2023 se registró un incremento de 54.6% de eventos de personas en situación migratoria irregular en México, comparado con el mismo mes de 2022[18].
En cuanto a niñas, niños y adolescentes que requieren la protección internacional del Estado mexicano a través del reconocimiento de la condición como personas refugiadas o la protección complementaria, desde el año 2019, las niñas, niños y adolescentes originarias de Honduras, han ocupado el primer lugar en dichas solicitudes, mientras que el segundo lugar ha estado compartido por El Salvador (2019), Chile (2020 y 2021) y Brasil (2022 y 2023), mientras que el tercero lo han ocupado países como Venezuela (2019, 2021 y 2022), El Salvador (2020) y Chile (2023).
En el 2022, contando a las personas adultas, las procedentes de Haití ocuparon el primer lugar con 13,631 personas solicitantes de la condición de refugiado, seguidos de Honduras (8,620), Cuba (2,596), Venezuela (2,547), El Salvador (1,716), Brasil (1,344), Guatemala (1,341), Chile (1,302), Nicaragua (753), Ecuador (708), entre otros.
Comisión Mexicana de Ayuda a Refugiados (COMAR), La COMAR en números. Disponible en: https://www.gob.mx/comar
Dirección de Atención y Vinculación Institucional (DAVI) de COMAR, Mujeres y NNA. Disponible en: https://savethechildren1-my.sharepoint.com/:f:/g/personal/silvia_garcia_savethechildren_org/EkUnvfl2VxRAkoBej85dcPEBv5RE4z7C_TeoJ8NffHgViA?e=uucIqy
Asimismo, las personas mexicanas repatriadas desde los Estados Unidos se han mantenido como un desafío, debido a que se debe brindar atención inmediata, particularmente cuando se trata de niñas, niños y adolescentes no acompañados, de acuerdo a las cifras que se muestran a continuación.
Lo anterior resulta de gran relevancia, si consideramos que en el marco del SIPINNA y a través de las gestiones de su Secretaría Ejecutiva, por primera vez se logró la elaboración e implementación nacional de una política pública con enfoque de derechos y coordinación interinstitucional e intersectorial, que no solamente atiende a la niñez y adolescencia mexicana repatriada, sino que reconoce a las niñas, niños y adolescentes extranjeros como titulares de derechos.
Esta política pública denominada “Ruta de Protección Integral de Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes en Situación de Migración”, fue elaborada en el 2019 por la Comisión de Protección Integral de Niñas, Niños y Adolescentes Migrantes y Solicitantes de la Condición de Refugiados del SIPINNA, y promovida ampliamente a través de sesiones y procesos de capacitación durante los años subsecuentes en las 32 entidades federativas, en donde el fenómeno migratorio se ha hecho presente.
[1] Las 10 ciudades con la mayor tasa de homicidios en 2022: Colima 181.94 (601 homicidios), Zamora 177.73 (552 homicidios), Ciudad Obregón 138.23 (454 homicidios), Zacatecas 134.62 (490 homicidios), Tijuana 105.12 (2,177 homicidios), Celaya 99.64 (740 homicidios), Uruapan 78.26 (282 homicidios), New Orleans 70.56 (266 homicidios), Juárez 67.69 (1,034 homicidios) y Acapulco 65.55 (513 homicidios).
[2] FORBES (2023), Las ciudades más violentas del mundo en 2022. Disponible en: https://www.forbes.com.mx/colima-es-la-ciudad-mas-violenta-del-mundo-informe/amp/
[3] Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad, Cifras de Víctimas del Fuero Común, 2015 – 2023. Disponible en: https://drive.google.com/file/d/1EnA4Ue89zDXz7fZEV06jWHGomLrFXpu_/view
[4] Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública (2023), Incidencia delictiva de delitos del fuero común, disponible en: https://drive.google.com/file/d/1foTlR85IGJ1U85fJLokefReOh2Hk7pbj/view
[5] Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad, Información sobre violencia contra las mujeres. Incidencia delictiva y llamadas de emergencia 911. Disponible en: https://drive.google.com/file/d/1c7spbo9FhekhhBKG3avPqSuzNzPM96Ur/view
[6] Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública (2023), Información sobre violencia contra las mujeres, Incidencia delictiva y llamadas de emergencia 9-1-1, disponible en: https://drive.google.com/file/d/1nLbsgp4mrz1M2CuDId0Y839mch64Apcd/view
[7] Instituto Nacional de Estadística y Geografía, (2020). Encuesta Nacional de Trabajo Infantil (ENTI) 2019 Presentación de resultados. Encuesta Nacional de Trabajo Infantil ENTI 2019. Metodología y Principales resultados. (diciembre 2020) de INEGI Sitio web: https://www.inegi.org.mx/contenidos/programas/enti/2019/doc/enti_2019_presentacion_resultados.pdf
[8]Ídem.
[9]Ley Federal del Trabajo, artículo 176.
[10] Organización Internacional del Trabajo (2020), Trabajo Infantil Estimaciones mundiales 2020, tendencias y el camino a seguir, https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/—ed_norm/—ipec/documents/publication/wcms_800301.pdf
[11] Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (2020), Medición de la Pobreza, Pobreza en México, resultados de pobreza en México 2020 a nivel nacional y por entidades federativas, https://www.coneval.org.mx/Medicion/Paginas/PobrezaInicio.aspx
[12] Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (2020), Comunicado de Prensa 660/20, Resultados de la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo, Cifras oportunas de noviembre de 2020, https://www.inegi.org.mx/contenidos/saladeprensa/boletines/2020/iooe/iooe2020_12.pdf
[13] Data México, Vizbuilder, datos sobre fuerza laboral en el sector agrícola, https://datamexico.org/es/vizbuilder?cube=inegi_enoe&drilldowns%5B0%5D=Age+Group.Age&drilldowns%5B1%5D=Date.Year&drilldowns%5B2%5D=Classification+of+Formal+and+Informal+Jobs+of+the+First+Activity&locale=es&measures%5B0%5D=Workforce
[14] Instituto Nacional de Estadística y Geografía, Temas, Subocupación, (2023), https://www.inegi.org.mx/app/tabulados/default.html?nc=813
[15] Organización Internacional del Trabajo, Trabajo Infantil y Educación, (2023), https://www.ilo.org/ipec/Action/Education/lang–es/index.htm#:~:text=La%20educaci%C3%B3n%20es%20un%20elemento,qu%C3%A9%20en%20algunos%20casos%20aumenta
[16] Instituto Nacional de Estadística y Geografía, Cuéntame de México, Población, Niñas y Niños que trabajan (2020), https://cuentame.inegi.org.mx/poblacion/ninos.aspx?tema=P
[17] US Department of Labor. (2021, 7 septiembre). U.S. DEPARTMENT OF LABOR. 2020 Findings on the Worst Forms of Child Labor: Mexico. (junio de 2022) de DoL Sitio web: https://www.dol.gov/sites/dolgov/files/ILAB/child_labor_reports/tda2020/Mexico_Spanish.pdf
[18] Secretaría de Gobernación (SEGOB), Se registra un incremento de 54.6 por ciento de eventos de personas en situación migratoria irregular en México, enero 2023. Disponible en : https://www.gob.mx/segob/prensa/se-registra-un-incremento-de-54-6-por-ciento-de-eventos-de-personas-en-situacion-migratoria-irregular-en-mexico-enero-2023#:~:text=del%20Federalismo%20mexicano’-,Se%20registra%20un%20incremento%20de%2054.6%20por%20ciento%20de%20eventos,irregular%20en%20M%C3%A9xico%2C%20enero%202023
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Save the Children es la organización independiente líder en la promoción y defensa de los derechos de niñas, niños y adolescentes. Trabaja en más de 120 países, atendiendo situaciones de emergencia y programas de desarrollo. Apoya a los niños y niñas a tener una infancia saludable y segura. En México, trabaja desde 1973 con programas de salud y nutrición, educación, protección y defensa de los derechos de la niñez y adolescencia, en el marco de la Convención sobre los Derechos del Niño de Naciones Unidas. Tan solo en 2022 impactó en la vida de 394,585 personas en 18 estados de la República.
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